El artículo 21 de la Ley 39/2015, de 1 de
octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas establece que la Administración tiene la obligación de resolver de
manera expresa cualquier procedimiento administrativo, independientemente de la
forma en la que hubiera sido iniciado, es decir con independencia de que se
inicie de oficio o a solicitud del interesado, si bien en algunos
supuestos puede acontecer que al sobrepasarse los plazos legalmente determinados
para resolver y notificar, no se haya emitido resolución expresa, provocando
que entre en aplicación la figura jurídica denominada silencio administrativo.
El silencio
administrativo consiste la estimación o desestimación tácita ante la ausencia de
respuesta expresa por la Administración respecto de la solicitud presentada, para
evitar su indefensión ante la falta de resolución en tiempo y forma,
conllevando según supuestos, que la solitud se considere concedida (silencio
positivo) o denegada (silencio negativo).
En el supuesto de encontrarnos ante silencio
positivo, según el artículo 24.4 de la Ley 39/2019 al objeto de poder acreditar
ante otras administraciones o terceros los efectos derivados de su resolución
favorable por silencio puede solicitarse un certificado acreditativo
del silencio administrativo producido, que ha de expedirse por la
propia Administración, a solicitud del interesado, en el plazo de quince días
desde el siguiente a aquél en que la petición hubiera tenido entrada en el
registro. En el supuesto de encontrarnos ante silencio negativo se
abriría el cauce para seguir impugnando y reclamando sus derechos el ciudadano.
En
el orden social y más en concreto, en materia de prestaciones de seguridad el
silencio administrativo es negativo, con excepción de las prestaciones del
Fogasa que es positivo, y ello por cuanto el artículo 25 de la Ley 39/2015 dispone que cuando
del procedimiento administrativo pudieran reconocerse o constituirse derechos u
otras situaciones jurídicas favorables, el silencio administrativo será
negativo, produciendo la desestimación, pero si el procedimiento conlleva la
imposición de una sanción o la intervención de la Administración produzca
efectos desfavorables o de gravamen (como actas de infracción),
el silencio administrativo no será ni positivo ni negativo, sino que producirá la caducidad del procedimiento,
conllevando el archivo de las actuaciones.
Con
carácter general, la Ley 39/2015
(artículos 24 y 25) dispone que el plazo para resolver no podrá exceder de seis meses salvo que una
norma con rango de Ley o el Derecho de la Unión Europea prevea uno mayor, y
para el supuesto de que una norma reguladora de un determinado procedimiento no
disponga un plazo máximo para resolverlo, de manera subsidiaria quedará fijado en
tres meses. El plazo comienza a computarse desde la fecha del acuerdo de
iniciación si el proceso se ha iniciado de oficio o desde que se haya
registrado la solicitud si se ha iniciado a instancia del interesado.
En materia de seguridad social habrá que tener presente los
plazos anteriores para que opere el silencio administrativo (6 o 3 meses), cuando no existe un plazo determinado, si bien existen diversos
procesos que si tienen fijado plazos expresos para resolver la solicitud
inicial, como son:
Una vez se ha cumplido el plazo señalado, de conformidad con el artículo 71 de la ley reguladora de
la jurisdicción social dispondremos de 30 días hábiles para presentar
reclamación previa, salvo que la norma lo exceptúe (como alta médica en
relación a baja no superior a 365 días), plazo que se inicia en caso de no
existir resolución expresa desde la fecha en que, conforme a la
normativa reguladora del procedimiento de que se trate, deba entenderse
producido el silencio administrativo.
Tras la presentación de la reclamación previa de conformidad con el
artículo 71.5 de la ley reguladora de la jurisdicción social, la administración
dispone de un plazo de 45 días hábiles para contestar a la misma de forma
expresa, y de no dictarse en dicho plazo se entenderá denegada la reclamación
por silencio administrativo, permitiendo así acceder a los Tribunales de
justicia presentando la oportuna demanda en el plazo de 30 días, a contar desde
la fecha en que se notifique la denegación de la reclamación previa o desde el
día en que se entienda denegada por silencio administrativo, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 71.6 de la ley reguladora de
la jurisdicción social.
En el supuesto de que se nos hubiera pasado el plazo desde que se cumplió la
fecha límite para presentar demanda, a priorí se debería esperar a la
resolución expresa (el INSS emite resolución en todos los procedimientos) para que se vuelva a abrir el plazo para
demandar (o presentar reclamación previa, si fuere el caso) y ello por cuanto
la norma nos indica expresamente que el plazo para interponer la reclamación
previa o demanda es de 30 días computados desde se cumple el plazo límite de
resolución administrativa (“a contar desde el día siguiente en que se
entienda denegada su reclamación por silencio administrativo”), salvo que
impugnemos un alta médica que el plazo es de 20 días.
Al objeto de remover los obstáculos que estén provocando que
no se haya dictado todavía la resolución expresa, y nos encontremos en que se
ha sobrepasado el periodo para presentar demanda por silencio, es recomendable
presentar un escrito a la administración, instando que emitan resolución
expresa tal y como prescribe el artículo 21 de la ley 39/2015.
Si bien, ha de tenerse en cuenta que el Tribunal Constitucional en su sentencia de fecha 10 de abril de 2014 estableció que si la administración no resolvía expresamente el administrado no puede tener restringido su derecho para demandar en los plazos que marca la ley. Pero esta sentencia solo aplicaba al contencioso administrativo, si bien el Tribunal Superior de Justicia en sentencia dictada en el orden social en fecha 26 de abril de 2023 ha aplicado el mismo criterio, si bien hay que tener en cuenta que es una aplicación novedosa, dado que desde que se dictó la sentencia del TC es de 2014, todos los Tribunales Superior de Justicia y el Tribunal Supremo han entendido lo contrario, por ello se ha abierto una nueva vía, pero se desconoce el devenir futuro que adopten el resto de Tribunales
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